Источник: И.И.Бахшиев, И.Р.Бахшиева. Правовой аспект сохранения археологического наследия (обзор основных положений действующего законодательства) // Историческое, политико-правовое, и социокультурное развитие Уральского региона: история и современность: материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Сибай: издательство ГУП РБ «СГТ», 2011. – 384 с. – С.315 – 327.
Примечание: Публикуется с разрешения одного из авторов статьи на историко-краеведческом портале Ургаза.ру.
В Российской Федерации в целом и в Республике Башкортостан в частности, остро стоят вопросы охраны памятников археологии. Отношение к археологическому наследию приобретает все более общественно-политический характер. Острые углы развития науки связаны с пониманием особенностей развития культуры, когда памятники археологии рассматриваются как составная часть истории политической жизни государства. На сегодняшний день в Российской Федерации накоплен существенный опыт по сохранению историко-культурного наследия, увеличено количество различных научных учреждений и организаций, занимающихся вопросами выявления, восстановления и использования памятников истории и культуры. Все большее значение объекты археологического наследия приобретают для духовной идентичности, а в некоторых крайних случаях, и этничности нашего общества. Все сказанное выдвигает на ключевые позиции проблему сохранения богатого археологического наследия Республики Башкортостан – связующего звена современного общества с наиболее древними пластами нашей истории. Не останавливаясь подробно на историографии вопроса, отметим лишь тот факт, что проблема сохранения памятников археологии неоднократно становилась областью пристального внимания профессионалов-археологов и специалистов занимающихся государственной охраной объектов культурного наследия (См. например: Молодин, 2002; Смирнов, А.С., 2002; Всероссийское совещание…, 2006; Веденин Ю.А., 2007; Гонозов А.В., 2008; Дроздов Н.И., Макулов В.И., 2008; Зарубин Ю.В., 2008; Изосимов Д.А., Маматова Л.Х., 2008; Кондрашев Л.В., 2008; Авксентьева О., 2010; Савельев Н.С., 2003, 2004; «Золотое Кольцо Башкортостана»…, 2004; Обыденнов М.Ф., 2006; Минеева И.М., 2007, 2010; Ахметова Е.А., 2008).
Статья 44 Конституции Российской Федерации гласит: «Каждый обязан заботится о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». Вопросы охраны и использования памятников археологии, как недвижимых объектов истории и культуры регулируется в стране, прежде всего, Федеральным Законом Российской Федерации «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» №73 от 25 июня 2002 г. В Республике Башкортостан действует закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Республики Башкортостан» №224-з от 7 ноября 2005 г., регламентирующий на основе указанного №73-ФЗ охрану объектов историко-культурного наследия в Республике Башкортостан. Памятники археологии являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Государство гарантирует сохранность объектов культурного наследия народов Российской Федерации в интересах настоящих и будущих поколений. Одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна являться государственная охрана объектов историко-культурного наследия.
Согласно №73-ФЗ объекты археологического наследия и связанные с ними предметы материальной культуры отнесены к объектам государственного недвижимого имущества. Более того, в соответствии со статьей 4 №73-ФЗ все памятники археологии относятся к объектам культурного наследия федерального значения, причем согласно п.6 ст.18 объекты археологического наследия считаются выявленными со дня их обнаружения.
Объекты археологического наследия относятся к отдельной категории и определены как частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (ст.3 №73-ФЗ). Объекты археологического наследия могут быть представлены:
а) в виде отдельных объектов (памятников);
б) ансамблей – четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников;
в) достопримечательных мест – творения, созданные человеком или совместные творения человека и природы, в том числе памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов Российской Федерации, с историческими событиями, культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок, места совершения религиозных обрядов (ст.3 №73-ФЗ).
В связи с тем, что археологические памятники расположены на поверхности и в почвенном слое, их современная охрана неразрывно связана с земельными участками, на которых они расположены. Согласно ст.5. №73-ФЗ и ст.99 «Земельного Кодекса Российской Федерации» №136-ФЗ от 25 октября 2001 г. земельные участки в границах объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного значения, относимые к землям особо охраняемых территорий (ст.94 №136-ФЗ). Правовой режим данных земельных участков регулируется №73-ФЗ и №136-ФЗ. В частности, согласно п.5 ст.27 №136-ФЗ земельные участки занятые объектами археологического наследия ограничиваются в обороте и не предоставляются в частную собственность. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения также не допускается, а на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (п.2-3, ст.99 №136-ФЗ). Более того, земли в пределах, которых имеются объекты историко-культурного наследия, могут быть отнесены к категории особо ценных земель (ст.100 №136-ФЗ). Отметим, что объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно (п.2., ст.49 №73-ФЗ), поскольку памятники археологии находятся в государственной собственности и отчуждению из государственной собственности не подлежат (п.1. ст.50 №73-ФЗ). Между тем, физические или юридические лица могут осуществлять право пользования земельным участком или водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, если это не ухудшает состояние памятника, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц (п.1-2, ст.52 №73-ФЗ).
В соответствии с действующим федеральным законодательством в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия в их исторической среде, на сопряженной ними территории устанавливаются зоны охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зона охраняемого природного ландшафта. При этом отмечается, что состав зон охраны объекта культурного наследия определяется особым проектом (п.1, ст.34 №73-ФЗ). Общее содержание и режим использования земель в границах охранных зон раскрываются в п.2. ст.34 №73-ФЗ. Границы зон охраны и режимы использования земель в их пределах утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения – органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (п.3, ст.34 №73-ФЗ). В соответствии с п.1.2, ст.9.1 №73-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия в осуществлении согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения.
Порядок разработки, состав, назначение и режимы использования территории в границах выделенных зон охраны объектов культурного значения подробно рассмотрены в: «Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР» (приказ Министерства культуры СССР №33 от 24 января 1986 г.; согласовано с Госстроем СССР (письмо №ИП-6272 от 27 декабря 1985 г.) и «Положении о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (постановление Правительства Российской Федерации №315 от 26 апреля 2008 г.).
Согласно п.2, ст.34 №73-ФЗ, охранная зона – территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде (п. 3 Положения о зонах охраны…).
При рассредоточенном расположении памятников, не имеющих между собой композиционных связей, выделяется отдельная охранная зона для каждого памятника. При близком расположении нескольких несвязанных между собой памятников целесообразна объединенная охранная зона, своими границами охватывающая всю группу памятников (п.4.1.3 Инструкция по организации зон охраны…).
Согласно п. 2 «Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Изменение экономической ситуации в республике, появление на строительном рынке большого числа частных инвесторов привело к значительному увеличению хозяйственной активности и масштабному новому строительству. Памятники археологии оказались в зоне активного хозяйственного преобразования. Законодательство предусматривает целый комплекс специальных мер по обеспечению их сохранности при хозяйственном освоении территории.
Федеральным законом определены особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах его охраны, предусматривающий их запрет (за исключением работ по сохранению данного памятника или его территории), а хозяйственные работы проводятся при условии не нарушения целостности памятника или ансамбля, не повреждения, разрушения или уничтожения объекта культурного наследия (ст.35 №73-ФЗ).
Более того, проектирование и хозяйственное освоение возможно при отсутствии на испрашиваемой территории объектов культурного наследия. В случае обнаружения объектов обладающих признаками объекта культурного наследия на территории, подлежащей освоению, в проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов (п.2, ст.36 №73-ФЗ). Между тем подчеркнем, что в случае наличия информации об определенном расположении в зоне хозяйственного освоения объектов культурного наследия проведение работ возможно только при наличии в проекте/проектах хозяйственного освоения разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия. Финансирование работ по обеспечению сохранности объектов культурного наследия находящихся в зоне хозяйственного освоения осуществляется за счет средств заказчика проводимых работ по проектированию и проведению землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ (ст.36-37 №73-ФЗ; ст.24 №224-з).
В законодательстве предусмотрены санкции, которые могут применяться при не обеспечении сохранности объектов археологического наследия при строительных и иных работах. Как уже отмечалось, федеральным законом запрещается использование земельного участка, в пределах которого расположены объекты археологического наследия, которое может ухудшить их состояние или нанести вред окружающей историко-культурной среде (ст. 52 №73-ФЗ). Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, либо федеральный орган охраны объектов культурного наследия имеют право приостанавливать строительные или иные работы, при проведении которых возникает угроза физической сохранности и целостности объекта археологического наследия (ст.37 №73-ФЗ). В п.1 статьи 37 №73-ФЗ указано: «Земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия… Исполнитель работ обязан проинформировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, об обнаруженном объекте».
Большое внимание вопросам сохранения объектов культурного наследия в зоне хозяйственного освоения уделяет Градостроительный Кодекс Российской Федерации №190-ФЗ от 29 декабря 2004 г. В частности отмечается, что основным принципом градостроительной деятельности является соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия (п.10, ст.2 №190-ФЗ).
В соответствии с Градостроительным Кодексом Российской Федерации и Законом Республики Башкортостан «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан» №341-з от 11 июля 2006 г., постановлением Правительства Республики Башкортостан 153 от 13 мая 2008 г. утверждены Республиканские нормативы градостроительного проектирования Республики Башкортостан «Градостроительство. Планировка и застройка городских округов, городских и сельских поселений Республики Башкортостан», в которых также прописываются нормы и мероприятия необходимые для сохранения объектов культурного наследия в границах территорий городских округов и поселений Республики Башкортостан. В пункте 5.5.2 указывается, что «на землях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) градостроительная деятельность допускается только в той мере, в какой она связана с нуждами этих объектов (восстановление, реставрация, реконструкция, инженерное обустройство и благоустройство), по специальному разрешению уполномоченных органов государственной власти». Отдельно рассматривается вопрос сохранения историко-культурного наследия в исторических поселениях республики. Согласно п.5.5.18, государственной охране в их границах подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка, застройка, композиция, природный ландшафт и так далее, в том числе и археологический слой. Наибольший интерес представляют представленные в п.5.5.12 размерные показатели для проектирования охранных зон памятников археологии:
- минимальная охранная зона устанавливается от основания кургана с учетом возможных прикурганных сооружений, отсыпки грунта при снятии курганной насыпи с помощью землеройной техники для курганов:
- высотой до 1 м, диаметром до 40 м – в радиусе 30 м;
- высотой до 2 м, диаметром до 50 м – в радиусе 40 м;
- высотой до 3 м, диаметром до 60 м – в радиусе 50 м;
- высотой свыше 3 м – определяется индивидуально в каждом конкретном случае, но не менее 50 м;
- для курганных групп – радиусы те же, что и для одиночных курганов, а также межкурганное пространство;
- минимальная охранная зона для городищ, селищ, поселений, грунтовых могильников – в радиусе 50 м от границ памятника.
Между тем, необходимо отметить, что данные нормы распространяются на территории городских округов и поселений Республики Башкортостан, а не неурбанизированной территории. В связи с тем, что каждый археологический объект и каждая охранная зона отличаются индивидуальностью, приведенные выкладки могут служить лишь важной методологической основой для археологического проектирования.
Требования согласования проектов с органами охраны памятников содержатся в инструктивных документах Минстроя СниП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства» в разделе 8 которого («Инженерно-экологические изыскания»), неоднократно указывается на необходимость проведения мероприятий по охране памятников истории и культуры. Так же говорится о сохранении историко-культурного наследия в СП 11-102-97 «Инженерно-экологические изыскания для строительства».
Подобное требование содержится и в СниП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги», где в п.3.1 указано о не допустимости строительства трасс в зонах, отнесенных к памятникам культуры.
В СниП 2.07.01-89 «Градостроительство Планировка и застройка городских и сельских поселений» существует специальный раздел «Охрана памятников истории и культуры», предусматривающий соблюдение законодательства в сфере охраны и использования памятников истории и культуры при планировке и застройке городских и сельских поселений (п. 9.20). Здесь также представлены размерные показатели необходимые для обеспечения сохранности памятников при проектировании и строительстве инженерных и транспортных коммуникаций (п. 9.22).
В завершении, перейдя от сухой констатации норм действующего законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов историко-культурного наследия отметим ряд проблемных пунктов. Несмотря на деятельность в стране и республике государственных органов и постоянно совершенствующееся законодательство, продолжается разрушение и уничтожение памятников археологии. Причина разрушения памятников разнообразны – как природные процессы (эрозия, абразия берегов рек и озер, тектоника, оползни), так и антропогенные факторы (строительные, мелиоративные и другие хозяйственные работы, деятельность «черных археологов», застройка, наращивание культурного слоя, распашка, загрязнение памятников археологии и ценных исторических ландшафтов).
Как уже отмечалось, все памятники археологии с момента выявления считаются памятниками федерального значения и являются собственностью государства. На основе действующего федерального закона сохранность историко-культурного наследия (в том числе памятников археологии) является первостепенной задачей для государства. Однако на деле присутствие археологических объектов в зонах новостроек и хозяйственного освоения воспринимается заказчиками и застройщиками работ лишь как досадное недоразумение. В этом отношении проявляется «незрелость» не только руководства строительных компаний, но и российского общества в целом. Так, в Хартии по охране и использованию археологического наследия, провозглашенной IX Генеральной Ассамблеей Международного союза по памятникам и достопримечательным местам – «охрана археологического наследия является моральной обязанностью каждого человека. Вместе с тем это и коллективная, и общественная ответственность». К сожалению, в нашем обществе пока не сложилось непримиримое отношение к разрушению объектов археологического наследия. Как правило, в общественном сознании памятники археологии воспринимаются как отражение «чуждой» культуры, между тем отношение общества к объектам истории и культуры показывает уровень культурного развития самого общества.
Как ни странно, в случае выявления в зоне хозяйственного освоения памятников археологии, охранные мероприятия по ним воспринимаются лишь с позиции археологических раскопок. Хотя в №73-ФЗ четко указано, что спасательные археологические исследования (раскопки) могут проводиться лишь в случае крайней необходимости. Оценивая реальную ситуацию по республике отметим, что эта необходимая крайность проявляется практически каждый год (наиболее яркие примеры – спасательные археологические раскопки средневекового городища Уфа-II в центре города Уфа, охранные археологические раскопки в зоне затопления строящихся водохранилищ в Башкирском Зауралье и так далее). Однако, ближайшим примером иного, положительного для культурного наследия решения данного вопроса является создание целой музейно-заповедной сети: в Челябинской области – Историко-культурный заповедников областного значения «Аркаим»; в Республике Татарстан – Государственный музей-заповедник «Казанский Кремль», Болгарский государственный историко-архитектурный музей-заповедник, Государственный историко-архитектурный и художественный музей «Остров-град Свияжск», Елабужский государственный историко-архитектурный и художественный музей-заповедник. Единственный примером такого рода в Республике Башкортостан является созданный на базе так называемого «Баишевского археологического микрорайона» – Историко-археологический и ландшафтный музей-заповедник «Ирендык» (ИАЛМЗ «Ирендык») в Баймакском районе (Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан №354 от 29 ноября 2002 г.).
Без сомнения, проблема охраны археологических памятников в современных условиях неразрывно связаны с вопросами правового режима использования земельного участка, в пределах которого располагается памятник археологии. Выше уже отмечалось, что согласно ст.49 №73-ФЗ сам объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Проблема заключается в том, что в настоящее время для подавляющего большинства археологических памятников известных на территории Республики Башкортостан, граница занимаемых ими земельных участков не определена или очерчена приблизительно, что делает практически невозможным установление правовых условий их использования. В связи с этим, встает вопрос о необходимости проведении работ по межеванию земельных участков, занимаемых объектами археологического наследия. Для примера, работы по кадастровой съемке планов археологических памятников с целью установления особого режима содержания и использования земельных участков, занимаемых этими памятниками, в Новосибирской области ведутся с 2001 г. (Софейков, Ануфриев, 2005).
Направление единой стратегии по решению проблем сохранения объектов историко-культурного наследия Республики Башкортостан, мы видим в ракурсе:
- принятия долгосрочных государственных программ направленных на реализацию конкретных проектов с учетом современных реалий социально-экономического развития региона;
- популяризации объектов истории и культуры и внедрении их в проекты развития туристического комплекса республики. Разработки национального (республиканского) историко-культурного туристического маршрута направленного на пропаганду и популяризацию традиционной и духовной культуры народов населяющих Башкортостан;
- развития в республики сети историко-культурных музеев-заповедников. Организация в них научной и туристической инфраструктуры. Создание условий для инвестиционной привлекаемости музеев-заповедников для частного бизнеса;
- внедрения инновационных подходов для мониторинга, инвентаризации, проектирования, реставрации и консервации объектов культурного наследия;
- организации стройной системы ведения делопроизводства, основанной на принципах мониторинга качества выполнения предписаний, выдаваемых республиканскими органами государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
- решения проблем несанкционированного хозяйственного и строительного освоения территорий исторических поселений без соблюдения правил застройки и землепользования. Игнорирование застройщиками предписаний и требований госоргана ведет к утрате их исторического ядра, исторического облика, вместе с этим и утратой уникальных объектов археологического наследия (наиболее яркий пример – застройка центральной части города Уфа, как наиболее престижной и дорогостоящей).
Список литературы:
1. Авксентьева О. Охранные зоны Казанского кремля: закон для будущего // Наследие народов Российской Федерации. – 2010. – №2. – С.39-44.
2. Ахметова Е.А. Современное состояние памятников археологии РБ (на примере курортного района Якты-Куль и юга Баймакского района) // Этносы и культуры Урало-Поволжья: история и современность. – Уфа, 2008. – 162 с. – С.16-19.
3. Веденин Ю.А. Экология культуры и сохранение наследия // Наследие и современность. Информационный сборник. – Вып.14. – М., 2007. – С.3-14.
4. Всероссийское совещание «Взаимодействие археологических учреждений и органов охраны объектов культурного наследия России в изучении и сохранении археологических памятников» // Российская археология. – 2006. – №3. – С.5-20.
5. Гонозов А.В. Государственное управление археологическим наследием на территории Нижегородской области // Труды II (XVIII) Всероссийского археологического съезда в Суздале. Т.III. – М., 2008. – С.108-111.
6. Дроздов Н.И., Макулов В.И. Актуальные проблемы сохранения археологического наследия Северного Приангарья в связи с реализацией крупных инвестиционных проектов // Труды II (XVIII) Всероссийского археологического съезда в Суздале. Т.III. – М., 2008. – С.113-116.
7. Зарубин Ю.В. Виды охранных археологических полевых работ на территории исторических поселений и их место в процессе накопления научного знания // Труды II (XVIII) Всероссийского археологического съезда в Суздале. Т.III. – М., 2008. – С.120-121.
8. «Золотое Кольцо Башкортостана»: обоснование и стратегия развития Национального туристского маршрута / Под ред. П.М. Шульгина. – М., 2004. – 70 с.
9. Изосимов Д.А., Маматова Л.Х. Охрана памятников археологии на территории Пермского края //Труды II (XVIII) Всероссийского археологического съезда в Суздале. Т.III. – М., 2008. – С.122-124.
10. Кондрашев Л.В. Новые нормативные документы в сфере сохранения археологического наследия и практика их применения // Труды II (XVIII) Всероссийского археологического съезда в Суздале. Т.III. – М., 2008. – С.129-131.
11. Минеева И.М. Историко-культурное наследие хребта Ирендык на Южном Урале: опыт выявления, изучения и сохранения //От древности к новому времени (проблемы истории и археологии). – Уфа. – Вып. X. – 2007. – 172 с.
12. Минеева И.М. Сохранение, использование и государственная охрана археологического наследия Южного Урала во второй половине XIX – начале XXI вв.: Автореф. дис. … докт. ист. наук: – М., 2007.
13. Молодин В.И. Еще раз об охране и использовании археологического наследия Горного Алтая в связи с принятием Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации // Проблемы археологии, этнографии, антропологии Сибири и сопредельных территорий. – Новосибирск, 2002. – Т.VIII. – С.677-681
14. Обыденнов М.Ф. Сохранение историко-культурного наследия народов Башкортостана – объекты археологии: вопросы сохранения и использования. – Уфа, 2006. – 183 с.
15. Савельев Н.С. Северо-восточный регион Республики Башкортостан: опыт анализа государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия. – Уфа, 2003. – 68 с.
16. Савельев Н.С. Историко-археологический и ландшафтный музей-заповедник «Ирендык»: научный потенциал и туристическая инфраструктура // Историко-познавательный туризм в Республике Башкортостан. Кн.1 / Серия «Золотое кольцо Башкортостана: туризм и сервис». – Уфа, 2004. – С.81-87.
17. Смирнов, А.С. Сохранение археологического наследия России: история и проблемы // Российская археология, 2002. – № 4. – С.50-59.